Oleh: Muhamad Safril
Pegiat Demokrasi
Latar Belakang Pemilihan Kepala Daerah (Pilkada) Melalui Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD).
Setelah reformasi 1998, Undang Undang Dasar atau UUD 1945 hasil amandemen mengatur soal pemerintahan daerah dalam Pasal 18 ayat (4):“Gubernur, Bupati, dan Wali Kota masing-masing sebagai kepala pemerintahan daerah provinsi, kabupaten, dan kota dipilih secara demokratis.”
Kata kuncinya adalah “dipilih secara demokratis”.
Pasal ini tidak secara eksplisit menyebut dipilih langsung oleh rakyat. Karena itu pada awal reformasi pemilihan melalui DPRD dianggap sah dan demokratis sebab hal itu merupakan lembaga perwakilan rakyat.
Selanjutnya (Pilkada) melalui DPRD diatur dalam Undang Undang (UU) Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan dilanjutkan dengan UU Nomor 32 Tahun 2004 (sebelum diubah).
Dalam sistem ini rakyat memilih anggota DPRD melalui Pemilu. Dan DPRD memilih kepala daerah melalui rapat paripurna. Model ini disebut demokrasi perwakilan (representative democracy).
Menurut para ahli tata Negara, terdapat beberapa alasan historis dipilihnya sistem pemilihan melalui DPRD. Pertama, adalah transisi demokrasi dimana saat itu Indonesia baru keluar dari sistem otoriter dan Infrastruktur pilkada langsung saat itu dianggap belum siap.
Kedua, efisiensi dan stabilitas karena berbiaya lebih murah serta potensi konflik horizontal lebih kecil. Ketiga, tradisi parlementer dimana DPRD dianggap sebagai “pemegang mandat rakyat”.
Menurut mantan Ketua Mahkamah Konstitusi (MK), Bagir Manan “Pemilihan oleh DPRD merupakan praktik demokrasi yang sah selama wakil rakyat menjalankan mandat secara bertanggung jawab”.
Perubahan ke Pemilihan Langsung Oleh Rakyat
Setidaknya ada dua hal utama yang menyebabkan terjadinya perubahan Pilkada dari yang semula oleh DPRD ke pemilihan langsung oleh rakyat. Pertama, krisis legitimasi dan praktik korupsi. karena dalam pelaksanaannya, pemilihan lewat DPRD menimbulkan masalah serius seperti money politik dengan terjadinya praktik “jual beli suara” oleh anggota DPRD.
Istilah populer saat itu adalah“serangan fajar versi elit”. Pilkada melalui DPRD juga menghasilkan apa yang disebut sebagai elite capture akibat kepala daerah lebih loyal ke DPRD/partai dan dianggap tidak mempunyai loyalitas kepada rakyat.
Persoalan legitimasi ini juga menyebabkan rakyat teralienasi karena tidak punya suara langsung menentukan pemimpinnya. Sehingga tepatlah apa yang dikatakan Miriam Budiardjo “Demokrasi kehilangan maknanya jika rakyat tidak memiliki kesempatan langsung menentukan pemimpin eksekutifnya”.
Kedua, perubahan UU ke Pilkada langsung. Sebagai respons atas permasalahan yang timbul akibat Pilkada melalui DPRD lahirlah UU Nomor 32 Tahun 2004 (perubahan). UU ini pertama kali diterapkan dalam Pilkada langsung pada tahun 2005.
Landasan filosofis dari UU ini adalah demokrasi partisipatoris, penguatan kedaulatan rakyat, dan kepala daerah memperoleh legitimasi langsung dari rakyat.
Salah satu tokoh pendukung UU ini adalah Jimly Asshiddiqie melalui pernyataannya “Pilkada langsung mempertegas prinsip kedaulatan rakyat dan memperkuat legitimasi pemerintahan daerah”.
Kelebihan dan Kekurangan Jika Saat Ini
Kembali ke pemilihan melalui DPRD
Kelebihan pemilihan kepala daerah oleh DPRD antara lain biaya jauh lebih murah karena tidak perlu logistik besar serta dapat mengurangi beban Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) serta Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN).
Selain itu, Pilkada melalui DPRD juga dapat meminimalisir konflik horizontal, tidak memicu polarisasi masyarakat, serta mengurangi potensi kerusuhan pasca Pilkada. Proses pemilihan juga lebih cepat, tidak berbelit-belit dan berlarut-larut. Dan yang tidak kalah penting adalah stabilitas politik lebih terjaga.
Kekurangan pemilihan kepala daerah oleh DPRD antara lain risiko oligarki dan transaksi politik dimana kekuasaan terkonsentrasi pada elite partai dengan potensi suap dan kongkalingkong sangat besar, rendahnya legitimasi publik akibat kepala daerah dianggap “bukan pilihan rakyat” sehingga rentan penolakan sosial, akuntabilitas yang menyimpang akibat kepala daerah lebih tunduk ke DPRD/partai dan bukan kepada konstituen (rakyat).
Kekurangan dari sistem pemilihan oleh DPRD ini ditanggapi oleh Azyumardi Azra dengan mengatakan “Demokrasi prosedural tanpa partisipasi rakyat berpotensi berubah menjadi oligarki electoral”.
Sebenarnya pada penghujung pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono di tahun 2014, Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) RI telah mengesahkan UU yang mengembalikan Pilkada ke DPRD. Namun karena mendapat penolakan luas dari publik akhirnya UU ini dibatalkan melalui Perppu Nomor 1 Tahun 2014 yang menegaskan kembali Pilkada langsung oleh rakyat.
Ini menunjukkan bahwa kuatnya resistensi publik terhadap pemilihan kepala daerah melalui DPRD mengisyaratkan bahwa Pilkada langsung sudah menjadi social expectation.
Kesimpulan dan Tantangan
Secara konstitusi pemilihan kepala daerah melalui dprd tentu tidak inkonstitusional jika telah dilakukan perubahan terhadap UU Pemilu dan terutama harus terlebih dahulu dilakukan amandemen terhadap UUD.
Secara sosiologis dan politik, perubahan sistem pemilihan dalam Pilkada akan berisiko tinggi terhadap keterlibatan oligarki, menurunkan partisipasi rakyat serta menggerus kepercayaan publik
pergantian sistem pemilihan kepala daerah bukan hanya sekedar mengganti mekanisme pemilihan.
Tantangan sesungguhnya jika Pilkada dikembalikan ke DPRD adalah reformasi partai politik agar jangan sampai pemilihan melalui DPRD justru menjadi ladang korupsi bagi anggota partai politik yang duduk di dprd. Selain itu pendanaan politik juga harus jelas tidak berasal dari oligarki.
Dalam hal ini dana oligarki harus dibaca sebagai pintu masuk untuk menyandera apbd serta berpotensi melahirkan keputusan-keputusan kepala daerah yang tidak pro rakyat.
